产地煤价以降价为主，最高降幅超50元，港口继续横盘震荡

[17]1995年2月3日公布的规章，对基于《核能法》第7条规定的设施许可程序作出了规定，载同年《联邦法律公报》第1卷第180页。

进入专题： 立宪主义 宪法实施 违宪审查 宪法监督 。追求个人利益是个人的基本权利，它在客观上也是有利于社会进步的。

在我国，潜规则不仅是历史中的真实游戏，[35]也是当下我国政治、经济、文化、社会各领域中最流行的行为范式。任剑涛：《从帝制中国、政党国家到宪制中国：中国现代国家建构的三次转型》，《学海》2014年第2期。[17]这两位学者点破了一个为许多人所讳言的事实——当前我国的民主并不发达。尽管该研究极力避免做出过于直白的否定性评价，但其内含着否定说的精神实质则是勿庸置疑的。缺乏程序要件的法制是难以协调运行的，硬要推行之，则极易与古代法家的严刑峻法同构化。

要使全国人民代表大会真正成为最高国家权力机关，需要在以下诸方面进行改革和完善：一是理顺党与人大的关系。宪法实施的这种结构倾斜性，也反映了其价值倾向上的结构倾斜性，即：那些得到较好实施的仅仅是体现着国家主义价值观的条款，而那些有待实施的则是体现着立宪主义精神的条款，我国现行宪法的实施体现了国家主义的价值倾向。同时，依据该法第44条规定，我国的土地征收程序可以分为两大类：一是道路、管线工程和基础设施建设项目等单独选址，实行按项目征地。

毕竟，依据分权原理，就某个公共产品而言，如果它的消费是根据总人口在某个地域上分布的子集确定的，同时，无论是通过中央政府，还是经由相应的地方政府，在每一个辖区提供该产品的各种不同产出水平的成本相同，那么，同中央政府向各个辖区提供任何具体而一致的产出水平相比，地方政府向其相应辖区提供拍累托有效水平的产出总是更加有效（或者同样有效）。以征地过程来看，一个建设项目列入计划后，国家拨款征收农民集体所有的土地，然后将征收的土地无偿划拨给用地单位使用。如果建设项目用地需要改变土地利用总体规划的，也是根据国务院或省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。[18]李建建：《中国城市土地市场结构研究》，经济科学出版社2004年版，第67页。

其次，无法建立起土地征收的利益衡量程序。笔者认为，要解决土地征收程序违法事件频发的问题，必须跳出单纯的土地征收法律文本，从国家政治、经济、社会发展等层面着手。

这是因为，一方面，我国的经济社会发展长期由政府所主导，在实行土地公有制的背景下，政府支配着土地这一重要资源。长久以来，国家权力的配置对土地征收程序的影响为人们所忽视。注释: 本文系江苏省高校哲学社会科学重点研究基地重大项目我国集体土地征收法律制度研究（项目编号：2012JDXM019）的阶段性成果。依据土地征收的正当程序之要求，土地在被征收之前，政府应该发布征收公告并组织必要的听证——包括征地必要性的听证与征地补偿方案的听证。

被征收人唯一可以和政府展开博弈的，就是在土地征收安置补偿方案上与政府讨价还价。[29]参见房绍坤：《公益征收法研究》，中国人民大学出版社2011年版，第286页。在征地模式方面，分批次征地模式既不利于资源的优化配置，也不利于被征地人的权利保护，国家应该废除这一模式而完全采用按项目征地模式。然而，后来国家对钢铁产业的投资与布局进行了严格控制。

但是，当土地征收决定主体是国务院时，依据行政诉讼法的规定，被征收人对国务院作出的征收决定不服时，无法向法院提起行政诉讼。一般而言，建设项目越大，项目审批或核准机关的层级越高，牵涉到的部门越广，获得批准的难度也越大。

[10]所以，即便个别被征收人对征收目的存疑，也绝对不可能对抗整个项目。这些地方政府的违法行为之所以能够实现，就是充分利用了征地过程中信息不对称的漏洞。

根据国家发展与改革委员会发布的《政府核准投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会令第11号），以及地方政府发布的政府投资项目管理办法与各省级人民政府发布的《政府核准的投资项目目录》，项目的审批或核准权限是以项目性质（如是否跨境、年产量等）为标准来划分中央及地方各级政府投资主管部门（一般指发展改革部门）的审批权限，至少是上级投资主管部门审批或核准下级政府的申请。[6]参见《政府核准和备案投资项目管理条例（征求意见稿）》第42条第2项、《宁夏回族自治区企业投资项目备案和核准管理办法》（宁政发[2014]115号）第12条、《上海市企业投资项目备案管理办法》第8条第2项。（二）分批次征地中的纵向权力配置对土地征收程序的影响 如前所述，分批次征地是地方政府土地征收的主要方式之一。至2004年扬州火车站建成之前，扬州一直与铁路无缘，可以说铁路梦是扬州人的百年梦。非政府投资项目若属于《政府核准的投资项目目录》范围，项目单位要先取得项目用地预审意见、节能审查意见、环境影响评价审批文件等，然后再向项目核准机关报送项目申请报告，项目核准机关主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面依法进行审查，作出是否予以核准的决定，获得核准之后，进入土地征收的审批程序。经过扬州市、镇江市、淮安市以及江苏省政府、原铁道部的共同努力，国家发展和改革委员会于2013年8月才正式发文批复连淮扬镇铁路项目建议书（发改基础[2013]1636号），该项目得以正式立项。

基于此，笔者认为，完善土地征收程序的前提是对征地权的纵向配置做出适当的调整。尽管缩小征地范围是否意味着征地目的将被限定在严格的公共利益之内尚不明晰，但是，分批次征地显然与改革趋势是不相融的。

我国的土地征收分为按项目征地与分批次征地。实际上，该项目的征地在2008年就已启动，因为当时湛江钢铁项目已经拿到国家发展和改革委员会的路条（即同意前期开工的批复文件）。

根据《建设项目用地预审管理办法（2008修正）》（国土资源部令第42号）第4条规定，建设项目用地实行分级预审。二是按土地利用年度计划，实行分批次征地。

学者们所设想的在征地之前允许被征收人参加对征地目的进行的听证，也不会有太大作用。其中，政府投资项目采用审批制，其流程十分复杂，大致可归纳为：[2]（1）项目建设单位向发展改革部门报送项目建议书，提出立项申请，发展改革部门审查通过后下达项目建议书批复文件。通过分批次征地，地方政府可以储备大量土地来满足经济发展的需要，该模式被立法者所认同也就顺理成章。简言之，投资项目备案，对投资主体用地申请并没有实质性的制约效果。

而按项目征地的国际通行做法在我国反而成为一种辅助性的征地模式。党的十八届三中全会决定明确提出：缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

建设项目获得审批或核准后，需要征收土地的，则正式进入征地程序，即地方国土资源部门报批，国务院或省级人民政府作出两审批决定。[8] 根据新闻媒体的报道，虽然该项目的土地征收与房屋拆迁工作直到2015年10月才开始展开，[9]但2015年8月31日施工招投中标工作却已完成。

[13]然而，按照湛江当地媒体的描述钢铁既是眼下擎起全市工业的脊梁，也是将来走向海洋强市的必经之途。2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：已实施征地，，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地人民政府组织耕种。

政府投资能够保证地方GDP的增长，对地方政府官员而言，这无疑是极大的诱惑。直到1998年修改之后的《土地管理法》才确立分批次征地。有的学者主张下放土地征收审批权限，[28]有的则主张实行两审批主体相分离的制度，国务院应成为唯一的土地征收审批主体。[3]有些地方的某些项目审批主体层级要求更高，如《深圳经济特区政府投资项目管理条例》第10条第2项规定：对经济、社会和环境具有重大影响的政府投资项目，其项目建议书经市发展改革部门审核后报市政府批准。

所以，从这个意义上说，主导分批次征地纵向权力配置的实际上是土地利用年度计划的审批权和征地决定作出后的供地权。[17]这说明在建国后的很长一段时间内，我国是按项目进行土地征收的。

[11]而湛江钢铁基地工程建设用地征收直到2014年底才获得国务院的正式批准。审视土地征收程序，不能仅将申请征收的地方政府报批作为始发端、将补偿安置争议协调作为结束端，而应该根据权力的影响力，来决定是否将征地的前置程序与后续处置程序纳入其中，做到把研究致力于整体行政活动过程中所出现的各种流动发展、互动结构，以发现真正问题之所在。

建设项目如果是由中央或省级人民政府审批或核准的，该建设项目的用地预审主体为国土资源部或省国土资源厅。即使作为整体的高铁项目的公益性无可置疑，也不代表其必要性就一定没有争议，不代表高铁项目的具体走向、站点设置都是最优化且符合公共利益的。